Katholieke Universiteit Nijmegen, 23 maart 2001
INLEIDING
De EU is een economische grootmacht waarvan verwacht
wordt dat ze niet alleen de eigen navel bestudeert, maar ook haar
verantwoordelijkheden voor de bredere omgeving aanvaart.
De ervaringen in ex-Joegoslavië toonden het gebrek aan
capaciteit van de EU aan om ordenend op te treden. Belangrijker nog was het
gebrek aan wil om enig risico te lopen als vredeopleggende macht.
Sinds die tijd wordt gesproken over Petersberg taken, die
variëren van monitoren tot met geweld stoppen van militaire conflicten.
Deze taken zouden door de EU kunnen worden opgenomen, met gebruikmaking van
de faciliteiten van de NAVO. De WEU zou dan haar taken aan de EU overdragen.
Conflict preventie heeft in de eerste plaats een civiele
poot. Die valt hoofdzakelijk binnen de eerste pijler bevoegdheden van de EU.
Andere aspecten vallen onder de tweede en derde zuil. De verwachting is dat
deze aspecten meer en meer onder de communautaire bevoegdheden worden
gebracht.
Te denken is aan:
Maatregelen ter bevordering van de rechtsstaat:
opleiding van ambtenaren en rechters,
anti-corruptie beleid,
Bescherming van minderheden (gelijkberechtiging,
antiracisme), bevordering van (inzicht in) democratische methoden,
versterking van de ‘verantwoordelijke samenleving’, publieke
moraal, vrije pluriforme media, het scheppen van politieke
vooruitzichten (EU-lidmaatschap).
Economische maatregelen:
Toekenning of onthouding van financiële steun;
Handelsvoordelen of sancties (boycots), economisch
ontwikkelingsbeleid; tegengaan van handel in wapens.
Sociaal beleid:
Hulp bij demobilisatie en herintegratie van
militairen, vermijden van grote welvaartsverschillen, humanitaire
actie.
Diplomatie en inlichtingenbeleid:
Early warning centers waar inlichtingen over
potentiële conflictgebieden worden gepooled; Ontwikkeling van
conflict indicatoren; onderzoekscommissies; speciale
vertegenwoordigers; bemiddeling; diplomatieke pressie; monitoren.
De militaire kant van conflictpreventie betreft
optreden van blauwhelmen of groenhelmen.
Blauwhelmen passen in situaties waarin de potentiële
conflictpartijen het afzien van geweld zijn overeengekomen. De
blauwhelmen moeten door hun aanwezigheid overtuigen dat stiekeme
overtreding van de overeenkomst niet ongezien en ongestraft blijft. Zo
wordt een escalatie van incidenten voorkomen.
Blauwhelmen moeten daarom zeer zichtbaar zijn qua
uniform, bewapening en legering; hun bewapening moet voor de partijen
niet bedreigend zijn.
Groenhelmen worden daar ingezet waar een oorlog met
geweld moet worden beëindigd. Hier gaat het om het vermogen
verrassingsaanvallen uit te voeren met een maximaal effect. Groenhelmen
moeten imponeren en daardoor afschrikken.
Civiele conflictpreventie is voor en na een
gewelddadig conflict aan de orde. Het weer oplaaien van geweld kan zowel
door afschrikwekkende aanwezigheid van militairen als door civiele
maatregelen worden voorkomen. Beide vormen zijn dus complementair. Het
succes van de een is afhankelijk van het succes van de ander.
Kernpunt, en wat is het nieuwe?
De politiek van de EU is er nu op gericht om enige orde
aan te brengen in de inzet van middelen van de EU. Daarom wordt de
ordening van de civiele middelen voor conflictpreventie opgedragen aan
commissaris Chris Patten en de cohesie in het militaire beleid is aan de
Hoge vertegenwoordiger en secretaris-generaal van de Raad toevertrouwd.
Liefst moeten ze als een politieke Siamese tweeling optreden.
De hamvraag bij dit alles is of de lidstaten in de Raad
werkelijk wel tot een consensus en een gemeenschappelijke visie op het
GBVB kunnen komen. Tot heden was dat niet of slechts moeizaam het geval.
Er zit bovendien weinig consistentie in de besluitvormende top van de Raad
die immers elk half jaar verandert. Bureaucraten zoeken een uitweg is de
mandatering van een groep van hoge ambtelijke experts. Voor democraten is
de voor de hand liggende oplossing communautarisering van het
beleid. Het EP wil op den duur een samenvloeiing van de bevoegdheden over
de civiele en militaire poot in de handen van een commissaris,
vice-voorzitter van de Commissie die speciale betrekkingen onderhoudt met
de Raad.
Als interne cohesie van het GBVB mogelijk is dan kan de
stroomlijning van de gemeenschappelijke politiek met die van andere
internationale en regionale organisaties en IFI’s ook lukken. Uiteraard
is vooral consensus binnen de NATO nodig inzake het gebruik van NATO
faciliteiten. Coördinatie kan soms een groot probleem zijn. In Kosovo
werken organisaties van de EU, de UN, de OVSE, IRK, NAVO, IFI’s.
In concreto:
Eerst en vooral is de EU an sich een succesvol
voorbeeld van conflictpreventie, crisismanagement en wederopbouw na
conflicten. Ook de huidige voorbereiding op de toetreding van 10 Midden- en
Oost-Europese landen kun je zien als conflictpreventiebeleid vanwege het
stabiliserend effect dat de Uitbreiding heeft op de hele regio.
Conflictpreventie is een zaak van de lange termijn en moet
"horizontaal" onderdeel zijn van ál het EU-beleid: regionale
samen-werkingsprogramma´s als CARDS (ZO-Europa), PHARE (M/O-Europa),
TACIS (GOS + Mongolië) en de Overeenkomst van Cotonou (juni 2000) met de
ACP-landen, alsook van de pré-toetredingsstrategieën met de
kandidaat-lidstaten en de stabilisatie- en associatieakkoorden met de
landen van de Westelijke Balkan. Alle soorten van extern beleid van de
Unie, met name ook het nieuwe EuropeAid, moeten hierin uiteraard
coherent en pro-actief zijn.
De huidige problemen met grote stromen (tijdelijke) vluchtelingen en
asielzoekers moeten niet alleen worden opgelost door een gemeenschappelijk
EU-asiel en –migratiebeleid (JBZ), maar vooral door een effectief beleid
van conflictpreventie en conflictmanagement binnen het kader van het GBVB
en het GEVDB. Hiertoe zijn in de laatste anderhalf jaar belangrijke
stappen gezet. Het Europees veiligheidsbeleid heeft een civiele
(niet-militaire) en een militaire poot.
MILITAIRE EN CIVIELE INSTRUMENTEN
Tijdens de Europese Raad in Helsinki, dec. 1999, werd besloten tot
oprichting van een Snellereactiemacht in 2003 van 60.000
militairen, mobiliseerbaar binnen 3 maanden. Het is de bedoeling dat de EU
hiermee de zogenaamde Petersbergtaken (humanitaire operaties,
peace-enforcing, peace-keeping) kan uitvoeren, die ze van de geleidelijk
verdwijnende WEU overnam. Het is dus beslist geen Europees leger. De
Lidstaten leveren de "hardware". Voor de meeste strategische
capaciteiten blijft de EU van afhankelijk van de NAVO.
Een soortgelijke civiele macht zal er per 2003 in de eerste
plaats komen in de vorm van een politiekorps van 5000 man,
mobiliseerbaar binnen 1 maand. Verder worden voorbereidingen worden
getroffen voor het mobiliseren van een "macht" van uit de 15
Lidstaten afkomstige rechters, openbare aanklagers, gevangenbewaarders,
ambtenaren etc. voor internationale missies. Commissaris Patten heeft
EU-initiatieven aangekondigd op het gebied van humanitaire hulp,
reddingsoperaties, ontmijning en ontwapening, verlening van politie-,
administratieve en juridische diensten en conflictbemiddeling in
crisisgebieden.
Wat in feite nog mist, is de uitwerking van een soort van EU-"crisismanagementdoctrine",
waarmee de Lidstaten hun gezamenlijke bereidheid tot handelen in bepaalde
crisissituaties vastleggen. Op de langere duur is een "case-by-case"
benadering van conflicten immers niet effectief genoeg. Om coördinatieproblemen
te voorkomen zou het veruit te verkiezen zijn dat de functies van
Commissaris Patten, verantwoordelijk voor civiele acties (incl. politie)
en van Hoge Vertegenwoordiger Solana voor de militaire middelen en inzet,
dan gecombineerd worden in die van vice-voorzitter van de Commissie
verantwoordelijk voor buitenlandse betrekkingen.
STANDPUNT VAN HET EUROPEES PARLEMENT
Op 15 maart 2001 nam het EP zijn meest recente resolutie aan over de
versterking van de actiemogelijkheden van de Unie bij het voorkomen van
conflicten en de civiele aspecten van crisisbeheer. Het EP constateert
simpelweg dat het minder kostbaar is conflicten te voorkomen dan de door
conflicten veroorzaakte schade te herstellen (§1). Daarom moet er een inventaris
komen van alle instrumenten voor (civiele) conflictpreventie en
-management die de Commissie ter beschikking staan: diplomatieke
instrumenten, onderzoeksmissies, speciale vertegenwoordigers, financiële
bijstand, humanitaire hulp, ondersteuning van verkiezingsprocedures, steun
aan de plaatselijke politie, controle aan de grenzen, mijnopruiming,
sancties en de eerder genoemde Europese politiedienst (§2).
De bestaande capaciteiten op het gebied van inlichtingen, voorlichting
en analyse moeten worden uitgebreid (§5). De in het Verdrag van Amsterdam
(1997) gecreëerde beleidseenheid voor planning en vroegtijdige
waarschuwing bij de Raad heeft slechts 20 man personeel: 11 voor de
Balkan en maar ééntje voor Afrika! Het is duidelijk dat het nodige te
verbeteren valt t.a.v. de ontwikkeling van conflict indicators en early
warning systems. Hier ligt ook een belangrijke rol voor de Missies van
de Commissie in derde landen. Het EP spant zich in voor versterking en
decentralisatie van deze "EU-ambassade´s" (via de
rapporten-GALEOTE).
Het EP vindt het absoluut noodzakelijk om NGO´s, het maatschappelijk
middenveld en de onafhankelijke media in te schakelen bij de preventie van
conflicten en crisisbeheersing (§7). Dat gebeurde vooral ook in Servië vóór
de val van Milosevic (sept. 2000). Vredeshandhavers moeten een volledige
opleiding krijgen in het internationale humanitaire recht. De EU moet
tenslotte nauw samenwerken met internationale en regionale organisaties
als VN, NAVO, OVSE, Raad van Europa, Wereldbank en IMF.
CONFLICTPREVENTIE ALS INTEGRAAL ASPECT EXTERN BELEID
Conflictpreventie moet één van de primaire doelen zijn van het ontwikkelings-,
en handelsbeleid van de EU. Dáár kunnen de wortels van conflicten
worden aangepakt. De recente (duty-free) opening van de Europese markt
voor een hele reeks in ontwikkelingslanden geproduceerde goederen moet
resulteren in een eerlijker handelsbeleid, dat de ontwikkelingslanden
economisch ten goede komt. De diamanthandel is een belangrijke bron van
conflict in een aantal Afrikaanse landen (Sierra Leone, Angola, Congo). De
EU kan iets aan de illegale handel van diamanten doen.
Uiteraard moet conflictpreventie het hart van het GBVB van de Unie
vormen. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
heeft sinds het Verdrag van Maastricht (1991) gestalte gekregen in de vorm
van gemeenschappelijke standpunten, acties en strategieën gericht op het
verdedigen van de waarden, fundamentele belangen en onafhankelijkheid van
de Unie in de wereld. Concreet richt de EU zich bijvoorbeeld op de handel
in (lichte) wapens. De Lidstaten van de EU hebben hierover een gedragscode
opgesteld, die helaas nog geen verplichtende werking heeft.
Het bevorderen van de rechtsstaat, de rule of law, is een van de
centrale doelen van het GBVB. Landen met onprofessionele en
onverantwoordelijke regimes (denk ook aan Albanië, binnen Europa!),
zwakke justitie en onaanvaardbare militaire uitgaven zijn vooral geneigd
tot het veroorzaken van gewelddadige conflicten. Het hervormen van
administratie, justitie en leger moet eerste prioriteit zijn in het
ontwikkelingsbeleid. In landen die net uit een conflictsituatie komen kan
de EU een rol spelen bij het steunen van demilitarisatie, demobilisatie en
reïntegratie (zg. "DDR") van ex-militairen in de civiele
samenleving. De EU deed dat o.a. in Djibouti in 1994. Ook de inzet van
kindsoldaten en huurlingen wordt bestreden.
ACTUEEL: CONFLICTPREVENTIE IN ZUIDOOST-EUROPA
Sinds het einde van het Kosovo-conflict in juni 2000 voert de EU een
zeer actief conflictpreventiebeleid op de Balkan in de vorm van het Stabiliteitspact
voor Zuid-Oost-Europa, een alomvattend internationaal programma van
enkele miljarden Euro´s voor het herstel van de rechtsstaat en
economische wederopbouw. Tot voor kort werd daarmee steeds goede
vooruitgang geboekt. Zo ook is Servië de winter doorgeholpen met o.a. een
kleine zesduizend tankauto´s olie.
Op dit moment geldt m.b.t. de crisis in de Zuid-Servische Presevo-vallei
een staakt-het-vuren tussen Albanese UCPBM-rebellen en het FRJ-leger,
waarbij de Europese Commissie vorige maand bijna € 2 miljoen uittrok
voor projecten variërend van verbeteringen in de waterleiding tot
schoolmeubilair. Een deel van de hulp aan Servië voor 2001 van € 240
miljoen zal uitdrukkelijk worden besteed in het gebied van Presevo, met
als doel crisispreventie.
Conflictpreventie ligt vandaag op ieders lippen, nu in Noordwest-
Macedonië –na 10 jaar vrede- de vijfde Joegoslavische oorlog dreigt uit
te breken. De wortels van het conflict liggen, zoals vaak op de Balkan,
veelal in het ethnisch denken. Terwijl op papier de rechten van de
Albanezen in Macedonië goed geregeld zijn, worden ze door politici
aangesproken op een manier van "Beste Macedoniërs en andere
burgers". De consequent door de Slavische Macedoniërs doorgevoerde
notie van de "staatsvormende (constituent) natie" heeft
verwoestende effecten op leden van "minderheden", die gewoon
volwaardig burger willen zijn, met individuele èn collectieve rechten. De
Commissie ondersteunt dat concreet door € 5 miljoen bij te dragen aan de
Albaneestalige universiteit in Tetovo; een enorm belangrijk voor de
Albaneestalige Macedoniërs, die grote achterstanden hebben binnen het
ambtelijk apparaat. Het is dan ook te hopen dat er in Tetovo niet alleen
Albanologie, maar vooral recht en bestuurskunde wordt gestudeerd.
De politieke en economische banden tussen de EU en Macedonië zullen nog
steviger aangehaald worden als in april 2001 het Stabilisatie- en
Associatie-akkoord zal worden getekend. Dit akkoord zal daardoor als een
soort van vredesgarantie moeten fungeren, waarbij een organische deelname
aan het beleid van de EU wordt aangeboden.
|