Conflictpreventie vanuit Europees Perspectief 

  
Katholieke Universiteit Nijmegen, 23 maart 2001

INLEIDING

De EU is een economische grootmacht waarvan verwacht wordt dat ze niet alleen de eigen navel bestudeert, maar ook haar verantwoordelijkheden voor de bredere omgeving aanvaart.

De ervaringen in ex-Joegoslavië toonden het gebrek aan capaciteit van de EU aan om ordenend op te treden. Belangrijker nog was het gebrek aan wil om enig risico te lopen als vredeopleggende macht.

Sinds die tijd wordt gesproken over Petersberg taken, die variëren van monitoren tot met geweld stoppen van militaire conflicten. Deze taken zouden door de EU kunnen worden opgenomen, met gebruikmaking van de faciliteiten van de NAVO. De WEU zou dan haar taken aan de EU overdragen.

Conflict preventie heeft in de eerste plaats een civiele poot. Die valt hoofdzakelijk binnen de eerste pijler bevoegdheden van de EU. Andere aspecten vallen onder de tweede en derde zuil. De verwachting is dat deze aspecten meer en meer onder de communautaire bevoegdheden worden gebracht.

Te denken is aan:

Maatregelen ter bevordering van de rechtsstaat:

opleiding van ambtenaren en rechters, anti-corruptie beleid,

Bescherming van minderheden (gelijkberechtiging, antiracisme), bevordering van (inzicht in) democratische methoden, versterking van de ‘verantwoordelijke samenleving’, publieke moraal, vrije pluriforme media, het scheppen van politieke vooruitzichten (EU-lidmaatschap).

Economische maatregelen:

Toekenning of onthouding van financiële steun;

Handelsvoordelen of sancties (boycots), economisch ontwikkelingsbeleid; tegengaan van handel in wapens.

 

Sociaal beleid:

Hulp bij demobilisatie en herintegratie van militairen, vermijden van grote welvaartsverschillen, humanitaire actie.

 

Diplomatie en inlichtingenbeleid:

Early warning centers waar inlichtingen over potentiële conflictgebieden worden gepooled; Ontwikkeling van conflict indicatoren; onderzoekscommissies; speciale vertegenwoordigers; bemiddeling; diplomatieke pressie; monitoren.

 

De militaire kant van conflictpreventie betreft optreden van blauwhelmen of groenhelmen.

Blauwhelmen passen in situaties waarin de potentiële conflictpartijen het afzien van geweld zijn overeengekomen. De blauwhelmen moeten door hun aanwezigheid overtuigen dat stiekeme overtreding van de overeenkomst niet ongezien en ongestraft blijft. Zo wordt een escalatie van incidenten voorkomen.

Blauwhelmen moeten daarom zeer zichtbaar zijn qua uniform, bewapening en legering; hun bewapening moet voor de partijen niet bedreigend zijn.

Groenhelmen worden daar ingezet waar een oorlog met geweld moet worden beëindigd. Hier gaat het om het vermogen verrassingsaanvallen uit te voeren met een maximaal effect. Groenhelmen moeten imponeren en daardoor afschrikken.

Civiele conflictpreventie is voor en na een gewelddadig conflict aan de orde. Het weer oplaaien van geweld kan zowel door afschrikwekkende aanwezigheid van militairen als door civiele maatregelen worden voorkomen. Beide vormen zijn dus complementair. Het succes van de een is afhankelijk van het succes van de ander.

Kernpunt, en wat is het nieuwe?

De politiek van de EU is er nu op gericht om enige orde aan te brengen in de inzet van middelen van de EU. Daarom wordt de ordening van de civiele middelen voor conflictpreventie opgedragen aan commissaris Chris Patten en de cohesie in het militaire beleid is aan de Hoge vertegenwoordiger en secretaris-generaal van de Raad toevertrouwd. Liefst moeten ze als een politieke Siamese tweeling optreden.

De hamvraag bij dit alles is of de lidstaten in de Raad werkelijk wel tot een consensus en een gemeenschappelijke visie op het GBVB kunnen komen. Tot heden was dat niet of slechts moeizaam het geval. Er zit bovendien weinig consistentie in de besluitvormende top van de Raad die immers elk half jaar verandert. Bureaucraten zoeken een uitweg is de mandatering van een groep van hoge ambtelijke experts. Voor democraten is de voor de hand liggende oplossing communautarisering van het beleid. Het EP wil op den duur een samenvloeiing van de bevoegdheden over de civiele en militaire poot in de handen van een commissaris, vice-voorzitter van de Commissie die speciale betrekkingen onderhoudt met de Raad.

Als interne cohesie van het GBVB mogelijk is dan kan de stroomlijning van de gemeenschappelijke politiek met die van andere internationale en regionale organisaties en IFI’s ook lukken. Uiteraard is vooral consensus binnen de NATO nodig inzake het gebruik van NATO faciliteiten. Coördinatie kan soms een groot probleem zijn. In Kosovo werken organisaties van de EU, de UN, de OVSE, IRK, NAVO, IFI’s.

In concreto:

Eerst en vooral is de EU an sich een succesvol voorbeeld van conflictpreventie, crisismanagement en wederopbouw na conflicten. Ook de huidige voorbereiding op de toetreding van 10 Midden- en Oost-Europese landen kun je zien als conflictpreventiebeleid vanwege het stabiliserend effect dat de Uitbreiding heeft op de hele regio.

     

  1. Conflictpreventie is een zaak van de lange termijn en moet "horizontaal" onderdeel zijn van ál het EU-beleid: regionale samen-werkingsprogramma´s als CARDS (ZO-Europa), PHARE (M/O-Europa), TACIS (GOS + Mongolië) en de Overeenkomst van Cotonou (juni 2000) met de ACP-landen, alsook van de pré-toetredingsstrategieën met de kandidaat-lidstaten en de stabilisatie- en associatieakkoorden met de landen van de Westelijke Balkan. Alle soorten van extern beleid van de Unie, met name ook het nieuwe EuropeAid, moeten hierin uiteraard coherent en pro-actief zijn.
  2. De huidige problemen met grote stromen (tijdelijke) vluchtelingen en asielzoekers moeten niet alleen worden opgelost door een gemeenschappelijk EU-asiel en –migratiebeleid (JBZ), maar vooral door een effectief beleid van conflictpreventie en conflictmanagement binnen het kader van het GBVB en het GEVDB. Hiertoe zijn in de laatste anderhalf jaar belangrijke stappen gezet. Het Europees veiligheidsbeleid heeft een civiele (niet-militaire) en een militaire poot.

    MILITAIRE EN CIVIELE INSTRUMENTEN

  3. Tijdens de Europese Raad in Helsinki, dec. 1999, werd besloten tot oprichting van een Snellereactiemacht in 2003 van 60.000 militairen, mobiliseerbaar binnen 3 maanden. Het is de bedoeling dat de EU hiermee de zogenaamde Petersbergtaken (humanitaire operaties, peace-enforcing, peace-keeping) kan uitvoeren, die ze van de geleidelijk verdwijnende WEU overnam. Het is dus beslist geen Europees leger. De Lidstaten leveren de "hardware". Voor de meeste strategische capaciteiten blijft de EU van afhankelijk van de NAVO.
  4. Een soortgelijke civiele macht zal er per 2003 in de eerste plaats komen in de vorm van een politiekorps van 5000 man, mobiliseerbaar binnen 1 maand. Verder worden voorbereidingen worden getroffen voor het mobiliseren van een "macht" van uit de 15 Lidstaten afkomstige rechters, openbare aanklagers, gevangenbewaarders, ambtenaren etc. voor internationale missies. Commissaris Patten heeft EU-initiatieven aangekondigd op het gebied van humanitaire hulp, reddingsoperaties, ontmijning en ontwapening, verlening van politie-, administratieve en juridische diensten en conflictbemiddeling in crisisgebieden.
  5. Wat in feite nog mist, is de uitwerking van een soort van EU-"crisismanagementdoctrine", waarmee de Lidstaten hun gezamenlijke bereidheid tot handelen in bepaalde crisissituaties vastleggen. Op de langere duur is een "case-by-case" benadering van conflicten immers niet effectief genoeg. Om coördinatieproblemen te voorkomen zou het veruit te verkiezen zijn dat de functies van Commissaris Patten, verantwoordelijk voor civiele acties (incl. politie) en van Hoge Vertegenwoordiger Solana voor de militaire middelen en inzet, dan gecombineerd worden in die van vice-voorzitter van de Commissie verantwoordelijk voor buitenlandse betrekkingen.

    STANDPUNT VAN HET EUROPEES PARLEMENT

  6. Op 15 maart 2001 nam het EP zijn meest recente resolutie aan over de versterking van de actiemogelijkheden van de Unie bij het voorkomen van conflicten en de civiele aspecten van crisisbeheer. Het EP constateert simpelweg dat het minder kostbaar is conflicten te voorkomen dan de door conflicten veroorzaakte schade te herstellen (§1). Daarom moet er een inventaris komen van alle instrumenten voor (civiele) conflictpreventie en -management die de Commissie ter beschikking staan: diplomatieke instrumenten, onderzoeksmissies, speciale vertegenwoordigers, financiële bijstand, humanitaire hulp, ondersteuning van verkiezingsprocedures, steun aan de plaatselijke politie, controle aan de grenzen, mijnopruiming, sancties en de eerder genoemde Europese politiedienst (§2).
  7. De bestaande capaciteiten op het gebied van inlichtingen, voorlichting en analyse moeten worden uitgebreid (§5). De in het Verdrag van Amsterdam (1997) gecreëerde beleidseenheid voor planning en vroegtijdige waarschuwing bij de Raad heeft slechts 20 man personeel: 11 voor de Balkan en maar ééntje voor Afrika! Het is duidelijk dat het nodige te verbeteren valt t.a.v. de ontwikkeling van conflict indicators en early warning systems. Hier ligt ook een belangrijke rol voor de Missies van de Commissie in derde landen. Het EP spant zich in voor versterking en decentralisatie van deze "EU-ambassade´s" (via de rapporten-GALEOTE).

     

  8. Het EP vindt het absoluut noodzakelijk om NGO´s, het maatschappelijk middenveld en de onafhankelijke media in te schakelen bij de preventie van conflicten en crisisbeheersing (§7). Dat gebeurde vooral ook in Servië vóór de val van Milosevic (sept. 2000). Vredeshandhavers moeten een volledige opleiding krijgen in het internationale humanitaire recht. De EU moet tenslotte nauw samenwerken met internationale en regionale organisaties als VN, NAVO, OVSE, Raad van Europa, Wereldbank en IMF.

    CONFLICTPREVENTIE ALS INTEGRAAL ASPECT EXTERN BELEID

  9. Conflictpreventie moet één van de primaire doelen zijn van het ontwikkelings-, en handelsbeleid van de EU. Dáár kunnen de wortels van conflicten worden aangepakt. De recente (duty-free) opening van de Europese markt voor een hele reeks in ontwikkelingslanden geproduceerde goederen moet resulteren in een eerlijker handelsbeleid, dat de ontwikkelingslanden economisch ten goede komt. De diamanthandel is een belangrijke bron van conflict in een aantal Afrikaanse landen (Sierra Leone, Angola, Congo). De EU kan iets aan de illegale handel van diamanten doen.
  10. Uiteraard moet conflictpreventie het hart van het GBVB van de Unie vormen. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid heeft sinds het Verdrag van Maastricht (1991) gestalte gekregen in de vorm van gemeenschappelijke standpunten, acties en strategieën gericht op het verdedigen van de waarden, fundamentele belangen en onafhankelijkheid van de Unie in de wereld. Concreet richt de EU zich bijvoorbeeld op de handel in (lichte) wapens. De Lidstaten van de EU hebben hierover een gedragscode opgesteld, die helaas nog geen verplichtende werking heeft.
  11. Het bevorderen van de rechtsstaat, de rule of law, is een van de centrale doelen van het GBVB. Landen met onprofessionele en onverantwoordelijke regimes (denk ook aan Albanië, binnen Europa!), zwakke justitie en onaanvaardbare militaire uitgaven zijn vooral geneigd tot het veroorzaken van gewelddadige conflicten. Het hervormen van administratie, justitie en leger moet eerste prioriteit zijn in het ontwikkelingsbeleid. In landen die net uit een conflictsituatie komen kan de EU een rol spelen bij het steunen van demilitarisatie, demobilisatie en reïntegratie (zg. "DDR") van ex-militairen in de civiele samenleving. De EU deed dat o.a. in Djibouti in 1994. Ook de inzet van kindsoldaten en huurlingen wordt bestreden.

    ACTUEEL: CONFLICTPREVENTIE IN ZUIDOOST-EUROPA

  12. Sinds het einde van het Kosovo-conflict in juni 2000 voert de EU een zeer actief conflictpreventiebeleid op de Balkan in de vorm van het Stabiliteitspact voor Zuid-Oost-Europa, een alomvattend internationaal programma van enkele miljarden Euro´s voor het herstel van de rechtsstaat en economische wederopbouw. Tot voor kort werd daarmee steeds goede vooruitgang geboekt. Zo ook is Servië de winter doorgeholpen met o.a. een kleine zesduizend tankauto´s olie.
  13. Op dit moment geldt m.b.t. de crisis in de Zuid-Servische Presevo-vallei een staakt-het-vuren tussen Albanese UCPBM-rebellen en het FRJ-leger, waarbij de Europese Commissie vorige maand bijna € 2 miljoen uittrok voor projecten variërend van verbeteringen in de waterleiding tot schoolmeubilair. Een deel van de hulp aan Servië voor 2001 van € 240 miljoen zal uitdrukkelijk worden besteed in het gebied van Presevo, met als doel crisispreventie.
  14. Conflictpreventie ligt vandaag op ieders lippen, nu in Noordwest- Macedonië –na 10 jaar vrede- de vijfde Joegoslavische oorlog dreigt uit te breken. De wortels van het conflict liggen, zoals vaak op de Balkan, veelal in het ethnisch denken. Terwijl op papier de rechten van de Albanezen in Macedonië goed geregeld zijn, worden ze door politici aangesproken op een manier van "Beste Macedoniërs en andere burgers". De consequent door de Slavische Macedoniërs doorgevoerde notie van de "staatsvormende (constituent) natie" heeft verwoestende effecten op leden van "minderheden", die gewoon volwaardig burger willen zijn, met individuele èn collectieve rechten. De Commissie ondersteunt dat concreet door € 5 miljoen bij te dragen aan de Albaneestalige universiteit in Tetovo; een enorm belangrijk voor de Albaneestalige Macedoniërs, die grote achterstanden hebben binnen het ambtelijk apparaat. Het is dan ook te hopen dat er in Tetovo niet alleen Albanologie, maar vooral recht en bestuurskunde wordt gestudeerd.
  15. De politieke en economische banden tussen de EU en Macedonië zullen nog steviger aangehaald worden als in april 2001 het Stabilisatie- en Associatie-akkoord zal worden getekend. Dit akkoord zal daardoor als een soort van vredesgarantie moeten fungeren, waarbij een organische deelname aan het beleid van de EU wordt aangeboden.